Conceito
Podemos conceituar a responsabilidade civil extracontratual do Estado
como a obrigação que este tem de indenizar os danos patrimoniais ou morais que
seus agentes causem aos particulares.
O dano, para ser indenizado, deve possuir as seguintes características:
a) corresponder a um direito da vítima. Ex.: não há responsabilidade em
razão de mudança de endereço de escola pública que trouxe prejuízos aos
comerciantes vizinhos;
b) ser certo, no sentido de reais;
c) ser especial, ou seja, o dano onera alguém em particular, e não toda
a coletividade. Ex.: desvalorização da moeda não enseja responsabilidade
estatal.
d) ser anormal. Ex.: não cabe responsabilidade pelo aumento de poeira
numa via pública objeto de reparação.
Ressaltamos que aqui trataremos da responsabilidade extracontratual do
Estado, ou seja, excluímos da análise a responsabilidade decorrente de
prejuízos causados em decorrência de contratos administrativos. Também vale
justificar que a responsabilidade é do Estado, e não da Administração. O Estado
é a pessoa jurídica, é ele o titular de direitos e obrigações, e não a
Administração Pública.
Não podemos esquecer que o Estado responde tanto por atos ilícitos,
quanto por atos lícitos ou omissões. Quando nos referimos a danos causados por
atos lícitos, a doutrina fala em “indenização”. Ex.: a construção de uma
estação de metrô que provoca danos em prédio vizinhos. Mas quando a
consequência de corre de atos ilícitos, o termo usado passa a ser
“ressarcimento”. Ex.: Estado deve ressarcir preso espancado em presídio por
agentes penitenciários.
Celso Antônio Bandeira de Mello nos alerta para a diferença que existe
entre o sacrifício de direito e a responsabilidade do Estado. Quando o direito
autoriza o Estado à prática de certos atos que não têm por conteúdo próprio
sacrificar direito de outrem e, mesmo assim, o exercício destes atos vier a
atingir direitos alheios, teremos a responsabilidade do Estado. Ex.: não é o
caso de responsabilidade a desapropriação; mas o é o caso de casas que ficaram
desniveladas em razão de nivelamento da rua.
Evolução da Responsabilidade do Estado
A responsabilidade do Estado passou por três fases no decorrer da
história:
a) Primeira fase – Teoria da irresponsabilidade do Estado
Nesta fase o Estado não responde pelos seus atos lesivos, sob a
justificativa de que não é possível coloca-lo no mesmo plano que o dos
particulares.
Foi a fase que predominou durante os regimes
absolutistas;
Embora esta fase já tenha sido abandonada por quase a totalidade dos
Estados, os Estados Unidos e a Inglaterra somente abandonaram esta teoria em
1946 e 1947, respectivamente.
b) Segunda fase – Teoria da responsabilidade subjetiva do Estado
Nesta fase, predominante nos Estados no século XIX, para que o Estado
possa ser responsabilizado há a necessidade da comprovação de que ele, estado,
agiu, por intermédio de seus agentes, com culpa ou dolo. Desta forma, o Estado
apenas responde se os agente agiram com culpa ou dolo.
Também chamada de teoria da responsabilidade pela falha do serviço, aqui
temos a aplicação de teorias civilistas, em que o Estado passa a ser equiparado
ao indivíduo.
Portanto, para que o particular possa acionar o Estado, será necessário
demonstrar: (a) ação ou omissão estatal; (b) dano moral ou material; (c) nexo
causal entre a ação e o dano; (d) culpa ou dolo do agente.
c) Terceira fase – Teoria da responsabilidade objetiva do Estado
O marco desta fase é o caso Blanco, ocorrido em 1873, na França, quando
as regras do direito privado foram afastadas para o julgamento de um caso
envolvendo a responsabilidade do Estado decorrente da prestação de serviços.
De acordo com esta teoria, para que o Estado possa ser responsabilizado
não há necessidade da comprovação de que ele agiu, por intermédio de seus
agentes, com culpa ou dolo. Basta a comprovação da: (a) ação ou omissão
estatal: praticada por agente público ou particular no exercício de atividade
pública; (b) dano moral ou material (com as características elencadas acima);
(c) nexo causal entre a ação e o dano.
Teorias do Risco
Em sendo o Estado responsabilizado, identificamos duas correntes no que
se refere à sua forma de defesa: risco administrativo e risco integral;
Explicando estas duas correntes, temos:
a) Teoria do Risco Administrativo
Aqui o Estado pode se eximir da obrigação de indenizar, desde que
demonstre a existência de uma das excludentes da responsabilidade: culpa
exclusiva da vítima ou caso fortuito (evento caracterizado pela
imprevisibilidade) ou força maior (evento caracterizado pela
irresistibilidade). Alguns autores incluem também como excludente de
responsabilidade a culpa de terceiros. E o ônus da comprovação da existência da
excludente é do Estado.
No caso de culpa concorrente, não se exclui a responsabilidade, mas há apenas
a atenuação do quantum.
b) Teoria do Risco Integral
Aqui o Estado não poderá se eximir da obrigação de indenizar de forma
alguma, pois não são admitidas quaisquer excludentes de responsabilidade.
Ex.: acidente entre um veículo particular e um veículo oficial em
serviço, em que o particular estivesse dirigindo em velocidade acima da máxima
permitida e na contramão da via, enquanto o motorista do segundo veículo,
servidor público, estivesse dirigindo de acordo com as leis de trânsito. Mesmo
neste caso, em que a culpa foi exclusiva da vítima, haverá a necessidade de
indenização do Estado se adotarmos o risco integral.
Portanto, na teoria do risco integral basta o dano, mesmo que justo (oriundo
da culpa da própria vítima), enquanto na teoria do risco administrativo há a
exigência de dano injusto, ou seja, dano ocasionado sem culpa ou dolo da
vítima, em função de ato praticado por agente público nesta condição (também
mesmo que sem dolo ou culpa); se o dano for “parcialmente justo”, por esta
teoria, reparte-se a responsabilidade entre a vítima e a Administração.
No Brasil adotamos a teoria do risco administrativo, embora alguns
autores defendam que no caso de atividade nuclear deve ser adotado o risco
integral.
Teoria Adotada no Brasil
Embora a doutrina e a jurisprudência ainda não tenham se mostrado
pacíficas, podemos elencar duas posições defendidas pelos nossos autores para
enquadrar a responsabilidade civil extracontratual do Estado:
a) Responsabilidade objetiva para ações e omissões
Para alguns autores, o Brasil adotou a teoria da responsabilidade
objetiva tanto para danos causados por sua ação quanto por sua omissão, ao
dispor sobre o assunto no art. 37, §6°, da CRFB: “As pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa” (esta teoria foi utilizada pelo STF no RE 363999 AgR/RJ, Rel
Min. Gilmar Mendes).
Este posicionamento encontra-se praticamente superado, embora algumas provas de concursos públicos ainda o defendam.
b) Responsabilidade objetiva para ações e subjetiva com base na culpa
administrativa/culpado serviço/culpa anônima do serviço para omissões
Para os autores que a defendem, esta teoria abraça a responsabilidade
objetiva para os atos estatais, mas no caso da omissão o Estado só vai
indenizar caso seja comprovada a existência de falta do serviço.
Na omissão do Estado não se vai analisar a existência ou não da culpa do
agente, mas a culpa especial da Administração: a culpa administrativa. O
serviço funcionou e o Estado deve pagar por isso. É o posicionamento adotado
pelo STF.
É a irregularidade na execução do serviço (ex.: enchentes quando a
Administração não limpou os bueiros) ensejando indenização do Estado ao
particular, que pode decorrer da: (a) inexistência do serviço; (b) mau
funcionamento do serviço; (c) retardamento do serviço.
Ex.: se uma pessoa é ferida em virtude da invasão de um prédio público,
será a Administração responsabilizada pelo ferimento somente quando ocorrer
qualquer falha no serviço de segurança do prédio, ou quando este não existir.
Quando não se verificar esta circunstância, dando-se o ferimento devido à
própria excepcionalidade da situação, não surge para o ente público o dever de
indenizar.
Vale ressaltar que o danos, independentemente
de ter sido causado por uma ação ou omissão estatal, ocorreu em razão da guarda
de pessoas ou coisas perigosas, a responsabilidade serão objetiva. Ex.: detento
morto em presídio em razão de briga entre os próprios detentos.
Resumindo a teoria adotada no Brasil majoritariamente:
Ação Estatal
|
Responsabilidade objetiva
|
Omissão Estatal
|
Responsabilidade subjetiva
|
Guarda de pessoas ou coisas
perigosas
|
Responsabilidade objetiva
|
Responsabilidade das Empresas Estatais e
concessionárias Prestadoras de Serviços Públicos
Posicionamento anterior do STF, apresentado no Informativo
370, com relação às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviços públicos, era no sentido de que a responsabilidade civil destas
pessoas seria objetiva relativamente aos usuários do serviço, mas subjetiva com
relação a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário (RE 262.651/SP,
DJ 06.05.2005, 2ª T., Informativo 370).
No entanto, este posicionamento foi alterado. No informativo, 557 ficou
determinado que a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado não
deve ser diferente para usuários ou não-usuários.
Concluiu o STF que a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de
direito privado prestadoras de serviços público é objetiva relativamente tanto
aos usuários do serviço quanto a terceiros não-usuários
(STF, RE591.874/MS, rel. Min. Ricardo Lewandowski
26.08.2009, informativo 557).
O Estado responde subsidiariamente pelos danos causados por pessoas jurídica prestadora de serviço público ou obra pública,
quando esta, acionada, tiver seu patrimônio totalmente esgotado.
Fundamentos Justificadores da Responsabilidade
Objetiva do Estado
O motivo de o Estado possuir um regime de responsabilidade diverso do
particular (o Estado responde objetivamente e o particular, subjetivamente),
regime este mais gravoso para o Estado, baseia-se no seguinte:
a) respeito ao princípio da igualdade, dado que uma pessoa não pode
sofrer em razão de algo que beneficia a todos;
b) os atos praticados pelo Estado trazem danos mais intensos que atos
dos particulares;
c) a existência das prerrogativas de direito público. Ex.: poder de
polícia; presunção de legitimidade;
d) no caso de atos ilícitos praticados pelo Estado, o princípio da
legalidade que veda a atuação estatal fora do que a lei determina ou permite.
Responsabilidade subjetiva do Agente Público
De acordo com o art. 37, §6º, da CRFB, o agente público responde
subjetivamente junto ao Estado, ou seja, existe a necessidade de que o Estado
comprove a culpa ou o dolo do agente.
Portanto, os requisitos para o Estado exercer o direito de regresso
contra o agente público são: (a) responsabilização do Estado; (b) pagamento da
indenização ao particular; (c) prova de dolo ou culpa em sentido estrito
(negligência, imprudência ou imperícia) do agente.
É imprescritível a ação de ressarcimento do Estado contra o agente, só
existindo prescrição para o ilícito, conforme o art. 37, §5°, da CRFB: “A lei
estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.
Observações:
a) Os efeitos da ação regressiva (ação civil) transmitem-se aos
herdeiros e sucessores do agente culpado, no limite do patrimônio transferido;
b) o agente pode ser acionado mesmo após findo
o vínculo do agente com a Administração. Ex.: a aposentadoria não exclui a
responsabilidade do agente;
c) a responsabilidade civil não se confunde com a administrativa
(prática de infração pelos agentes públicos das leis e regulamentos que regem
seus atos) ou a penal (prática de crimes tipificados em lei). As três são
independentes e podem gerar sanções que serão aplicadas separadamente. Ex.:
agente público, dirigindo imprudentemente, colide seu veículo com o de um particular
e desta colisão resulta a morte de alguém. Vai responder nas instâncias civil,
administrativa e penal (art. 125, da lei 8.112/90). Mas não podemos esquecer a
exceção a esta incomunicabilidade de instâncias prevista no art. 126, da Lei
8.112/90: “A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso
de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria”.
Denunciação da Lide do Agente Público que Causou o
Dano
Embora não exista ainda uma posição doutrinária ou jurisprudencial
pacífica sobre a possibilidade ou não da denunciação da lide do agente público
que causou o dano, o STJ vem aceitando a denunciação da lide do agente em razão
do princípio da economia processual (STJ, REsp
156.289/SP, 1ª T., rel. Min. Demócrito Reinaldo e STJ, REsp.
235.182/RJ, 1ª T., Rel. Min. José Delgado). Vale dizer que o STJ aceita a
denunciação da lide, mas não existe a obrigação de fazê-lo.
No entanto, o STF vem se posicionando em sentido contrário, pela não
autorização do agente no polo passivo: “Consoante dispõe o §6° do art. 37 da
Carta Federal, respondem as pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadora de serviços públicos pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, descabendo
concluir pela legitimação passiva concorrente do agente, inconfundível e
incompatível com a previsão constitucional de ressarcimento – direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa” (RE 344.133, j.
09.09.2008, rel. Min. Marco Aurélio, DJE 14.11.2008).
Outra questão que também provoca divergências doutrinárias se refere ao
fato de o particular poder ou não ingressar diretamente contra o agente
público, sem acionar o Estado. Para Celso Antônio Bandeira de Mello seria
possível acionar diretamente o agente, pois embora a CRFB tenha visado à
proteção do particular, nada obsta que ele abdique desta proteção e ingresse
direto contra o agente. Outros autores defendem a não possibilidade baseados na
teoria do órgão.
Segundo consta da notícia veiculada no Informativo 436
do CTF, “conclui-se que o mencionado art. 37, §6º, da CF, consagra dupla
garantia: uma em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória
contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste
serviço público; outra, em prol do servidor estatal, que somente responde
administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional
pertencer”.
Responsabilidade do Estado por atos Legislativos
Em regra não haveria a possibilidade de responsabilizar o Estado pela
edição de leis que prejudiquem alguém. Mas temos duas exceções trazidas pela
doutrina e jurisprudência: (a) lei declarada inconstitucional pelo STF; (b) lei
de efeito concreto. São leis que não possuem caráter normativo, não são dotadas
de generalidades, impessoalidade e abstração, mas são leis em sentido formal
(vêm do legislativo) que possuem destinatário certo. Ex.: criação de Parque
Florestal em área privada.
Responsabilidade do Estado por Atos Jurisdicionais
Também aqui a regra é a não responsabilização do Estado por atos
jurisdicionais, mas a própria CRFB, em seu art. 5°, LXXV, determina que o
Estado indenizará o condenado por erro judiciário,
assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.
A autoridade judicial não tem responsabilidade civil pelos atos
jurisdicionais praticados, devendo a ação ser proposta contra o Estado, o qual
tem o direito de regresso contra o magistrado responsável, nos casos de dolo ou
culpa.
Prescrição
De acordo com o art. 1°-C da Lei 9.494/97, o particular tem cinco anos
para ingressar contra o Estado: “Prescreverá em 5
(cinco) anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de
pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos”.
Alguns autores, como José dos Santos Carvalho Filho, defendem que, com o
advento do Código Civil de 2002, este prazo seria de 3
anos (art. 206, §3°, V).
Vale lembrar que o Dec. 20.910/32 dispõe em seu art. 1° um prazo
prescricional de 5 anos, sendo este dispositivo legal
usado para fundamentar vários julgados.
Relembrando: o direito de regresso da Administração Pública nunca prescreva
(art. 37, §5º, da CRFB).
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