Introdução
Tendo em vista
que a Administração Pública está submetida ao princípio da legalidade e da
indisponibilidade do interesse público, bem como levando em consideração que a
finalidade única da Administração é a defesa do interesse coletivo, é de fundamental
importância que sua atuação seja controlada de forma que não haja qualquer
violação a estes princípios ou à sua finalidade.
Deste modo,
podemos conceituar o controle da Administração Pública como o poder-dever de
vigilância e correção que a própria Administração, os Poderes Legislativo e
Judiciário ou o povo exercem sobre a atuação administrativa.
Embora o
ordenamento jurídico brasileiro não possa contar com um único diploma
disciplinando o tema “controle”, vale dizer que o Dec.-lei 200/67 – Reforma
Administrativa Federal – em seu art. 6°, V, elegeu o controle como um dos
princípios fundamentais da Administração.
São previstas
várias formas de controle, classificadas da seguinte forma:
a) Quanto à
origem do controle:
Interno: é
o exercido dentro de um mesmo Poder, por meio de órgãos que integram sua
própria estrutura. Ex.: o controle da chefia sobre os atos de seu subordinado.
O art. 74 da CRFB determina que os Poderes mantenham um controle interno,
estabelecendo itens mínimos deste controle.
Externo: é
o exercido por um Poder sobre os atos praticados por outro Poder. Exemplos: (a)
sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do Poder Regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art.
49, V, da CRFB); (b) anulação de ato do Executivo por decisão do Judiciário;
(c) julgamento anual pelo Congresso Nacional das contas prestadas pelo
Presidente da República e apreciação dos relatórios sobre a execução dos planos
de governo (art. 49, IX, da CRFB); (d) auditoria feita pelo Tribunal de Contas
da União sobre as despesas do Executivo federal;
Popular:
mecanismo de controle que possibilita ao administrado verificar a regularidade
da atuação da Administração. Exemplo: (a) contas do Município devem ficar por 60
dias à disposição de qualquer contribuinte para exame e apreciação (art. 31,
§3°, da CRFB) (b) ação popular (art. 5°, LXXIII, da CRFB); (c) possibilidade de
o cidadão denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União (art. 74, §2°, da CRFB);
b) Quanto ao
momento em que se realiza:
Prévio, ou preventivo, ou a
priori ou antecedente: é o exercido antes da prática ou conclusão
do ato administrativo. É um requisito para a validade ou eficácia do ato.
Exemplos: (a) aprovação pelo Senado do Procurador-Geral da República, ministros
dos tribunais superiores, presidente do Banco Central etc. escolhidos (arts. 52
c/c 84, XIV, da CRFB); (b) autorização do Senado para que a União, Estados,
Distrito Federal ou Municípios possam contrair empréstimos externos; (c)
concessão de liminar em mandado de segurança preventivo para impedir a prática
de ato administrativo;
Concomitante: é
exercido durante a realização do ato, permitindo a verificação de sua
regularidade. Exemplos: (a) auditoria durante a realização do orçamento; (b)
fiscalização na execução de contrato; (c) acompanhamento de concurso público
pela corregedoria competente;
Posterior, ou subsequente,
ou corretivo: é exercido após a conclusão do ato, tendo
como consequência sua anulação, correção ou confirmação. O controle judicial de
atos administrativos é, normalmente, posterior. Exemplos: (a) homologação de
concurso público; (b) sustação, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do
Executivo que exorbitem do poder regulamentar;
c) Com relação
ao aspecto controlado:
Controle de legalidade ou
legitimidade: será verificado se o fato foi praticado em
conformidade com a lei, com outro ato administrativo de conteúdo impositivo e
com os princípios. O controle de legalidade pode ser feito pela própria
Administração (controle interno), pelo Judiciário (ex.: mandado de segurança)
ou pelo Legislativo (ex.: Tribunal de Contas verificando a legalidade na
admissão de pessoal);
Controle de mérito:
verificará a conveniência e a oportunidade do ato controlado, e será feito pelo
próprio poder que executa o ato.
Alguns autores
defendem quem em casos excepcionais descritos na Constituição Federal será
possível o Legislativo exercer controle de mérito sobre atos do Executivo. É o
que ocorre na previsão do art. 49, X, da CRFB.
Também vale
ressaltar a possibilidade de o Judiciário declarar ilegal um ato que esteja
violando princípios como o da moralidade, razoabilidade etc.
d) Com relação
à sua amplitude:
Controle hierárquico:
controle típico do Poder Executivo, resulta do escalonamento vertical dos
órgãos da Administração direta ou indireta. Ex.: Ministérios controlam
Secretarias, que controlam Superintendências, que controlam Delegacias.
Trata-se de controle irrestrito, permanente e automático, não dependendo de
norma que o autorize, e verificará aspectos de legalidade e mérito dos atos.
Controle finalístico: é
o exercido pela Administração direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da
Administração indireta em razão da descentralização administrativa (princípio
da tutela e da especialidade). É um controle limitado, dependendo de lei que o
estabeleça.
Celso Antonio
Bandeira de Melo admite, em situações excepcionais, o controle por parte da
Administração direta sem previsão legal, dando a esta situação o nome de tutela
extraordinária. Isso ocorreria no caso de condutas claramente absurdas das
entidades da Administração indireta.
e) Com relação
à pessoa que o exerce:
Administrativo: é
o exercido pelo Executivo e pelo Legislativo ou Judiciário sobre suas próprias
condutas (função atípica. Ex.: licitação), tendo em vista os critérios de
legalidade (anulação) ou conveniência e oportunidade (revogação). É o exercido
do princípio da autotutela (Súmula 473 do STF). Em geral, este controle
administrativo será exercido mediante atividades de fiscalização e através dos
recursos administrativos.
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