Em
razão do princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2.°, da CRFB),
o controle legislativo somente pode ocorrer de acordo com as situações e nos
limites previstos na própria Carta Magna.
Exercido
por órgãos legislativos ou por comissões parlamentares, trata-se de um controle
externo e também político, verificando aspectos legais e de conveniência pública
dos atos do Executivo.
O art. 49, X, da
CRFB traz a previsão genérica desde controle, e diz ser competência exclusiva
do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de
suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
De forma específica,
a CRFB prevê controle legislativo nas seguintes e principais hipóteses:
a) Art. 49, V: é da
competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa: aqui temos o controle sobre os decretos (art. 84, IV e VI, da
CRFB) e as leis delegadas (art. 68, da CF/88_. Trata-se apenas do controle de
legalidade.
b) art. 58, §3°: as
comissões parlamentares de inquérito – CPIs têm por objetivo apurar fato certo
ocorrido no âmbito administrativo, com poderes de investigação próprios das
autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas. A CPI não tem poder sancionatório, mas apenas investigatório, e seus
atos são suscetíveis de revisão judicial. De acordo com o STF, pode a CPI,
mediante decisão fundamentada: (a) convocar testemunhas e investigados para
depor, incluindo autoridades públicas federais, estaduais e municipais; (b)
determinar a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico de pessoa –
física ou jurídica – sob a sua investigação; (c) requisitar informações e
documentos de repartições públicas. (d) determinar as diligências que entender
necessárias. Ex.: solicitar diligências à Polícia Federal ou à Receita Federal;
(e) convocar juízes para depor, desde que a respeito de sua atuação como
administrador público.
Por outro lado, é defeso à
CPI: (a) editar leis; (b) decretar: busca e apreensão domiciliar de documentos;
interceptação telefônico (escuta); proibição de o investigado se ausentar do
país; proibição de o investigado se comunicar com seu advogado durante sua
inquirição; sequestro ou indisponibilidade de bens; prisão, exceto em flagrante
delito; (c) exigir testemunha que responda à pergunta que não tenha pertinência
com o objeto da CPI ou que envolva assunto protegido pelo sigilo profissional;
(d). convocar magistrados para manifestação acerca de sua atividade
jurisdicional.
c) art. 49, IX: é da
competência exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas
prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a
execução dos planos de governo: o STF não admite que a Constituição de um
Estado-membro estabeleça competência para que a Assembleia Legislativa julgue
suas próprias contas ou as contas do Tribunal de Justiça; à Assembleia cabe
julgar apenas as contas do governador e à Câmara, as contas do prefeito, pois
de acordo com o art. 75, da CRFB, as demais contas serão apreciadas pelo
Tribunal de Contas respectivo.
d) art. 52, V: compete
privativamente ao Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, após
arguição pública, a escolha de Magistrados , Ministros do Tribunal de Contas da
União, Governador de Território, Presidente e diretores do Banco Central,
Procurador-Geral da República e titulares de outros cargos que a lei
determinar.
e) art. 52, V: compete
privativamente ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza
financeira, de interesse da União, do Estados, do Direito Federal, dos
Territórios e dos Municípios.
f) art. 51, II: compete
privativamente à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas do Presidente
da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta
dias após a abertura da sessão legislativa.
Além dos dispositivos acima,
também temos o controle realizado pelo Tribunal de Contas previsto no art. 71,
da CRFB, objeto do tópico seguinte.
Fiscalização
contábil, financeira e orçamentária
Aspectos
gerais
A fiscalização contábil, financeira
e orçamentária é exercida sobre os atos de todas as pessoas que admitirem bens
ou dinheiros públicos.
Este controle no plano
financeiro-econômico é feito de duas formas:
a) Internamente, pelo
próprio poder que esteja gerindo determinado recurso público. Este controle
interno é pleno, de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência;
b) externamente, exercido
pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas. Portanto, o
Tribunal de Contas é um órgão independente, mas auxiliar do Poder Legislativo.
O controle externo das finanças objetiva avaliar a probidade da Administração e
a regularidade do emprego dos bens e dinheiros públicos. De acordo com o art.
70 da CRFB, as áreas alcançadas pelo controle financeiro são:
contábil: preocupa-se com a
correção da formalização dos registros das receitas e despesas. É a aplicação
dos recursos públicos conforme as técnicas contábeis;
financeira: o controle será
sobre o acompanhamento dos depósitos bancários, dos empenhos de despesas, dos
pagamentos efetuados, dos ingressos de valores etc. É o acompanhamento do fluxo
de recursos (entradas e saídas) gerenciados pelo administrador;
orçamentária: relaciona-se
com o acompanhamento da execução do orçamento, fiscalização dos registros nas
rubricas orçamentárias adequadas etc. É a aplicação dos recursos públicos
conforme as leis orçamentárias.
Operacional: controla a
execução das atividades administrativas em geral, verificando a observância dos
procedimentos legais e a sua adequação à eficiência e à economicidade. É
verificação do cumprimento das metas, resultados, eficácia e eficiência na
aplicação dos recursos públicos;
Patrimonial: incide sobre os
bens móveis e imóveis do patrimônio público constantes de almoxarifados,
estoques ou que estejam em uso pela Administração. É o controle e conservação
do patrimônio público.
Também cabe observar que o
controle externo, ao atuar nestas áreas, deverá fiscalizar a regularidade da
gestão da coisa pública sob cinco diferentes aspectos: (a) legalidade; (b)
legitimidade: aperfeiçoa a legalidade. O controle externo não deve se
restringir ao confronto formal entre o ato e a lei, mas deve também observar se
o ato se ajusta aos demais princípios que regem a Administração; (c)
economicidade: observância da adequada relação custo-benefício na atuação
administrativa; (d) aplicação das subvenções : fiscaliza se as verbas públicas
objeto de subvenções (valores repassados pelo poder público para subsídio e
incremento de atividades de interesse social, como a assistência social,
hospitalar e educacional) foram utilizadas da melhor maneira pelas entidades
beneficiadas; (e) renúncia de receitas: em regra o administrador público não
pode renunciar a recursos que seriam direcionados à própria coletividade.
Tribunal de
Contas
O Tribunal de Contas
fiscaliza a administração direta e indireta, bem como qualquer pessoa física ou
jurídica, desde que tenha recebido recurso de origem estatal.
De acordo com a doutrina
majoritária, os Tribunais de Contas são órgãos da estrutura do Poder
Legislativo, auxiliares do Legislativo, mas que não praticam atos de natureza
legislativa e, sim, apenas atos de controle.
Portanto, a
função do Tribunal de Contas insere-se na função administrativa do Estado, pois
se trata de função concreta e passível, sempre, de revisão judicial, mesmo nas
hipóteses em que a CRFB lhe outorga competência para “julgar as contas” (art.
71, II, da CRFB).
De acordo com a
súmula 347 do STF “O Tribunal de Contas no exercício de suas atribuições, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.
As principais
atribuições dos Tribunais de Contas, de acordo com o art. 71, da CRFB, são:
“I – apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que
deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;”
Importante observar que o
responsável pelo julgamento é o Congresso Nacional; o Tribunal de Contas apenas
vai “apreciar” as contas.
Também é preciso
salientar que o art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que: “As
contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas
próprias, as do Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e
do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão
parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas”. Portanto, o
que a Constituição Federal chamou de “contas do Presidente da República” – e poderia
levar a crer que compreenderiam somente as contas do Executivo – foi substancialmente
modificado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, temos que as contas prestadas pelo Chefe do Poder
Executivo, que incluirão as demais contas dos Presidentes dos demais Poderes e
do Chefe do Ministério Público, passam a se chamar: contas do Governo da
República, e receberão parecer prévio, separadamente. No entanto, o STF, ao
julgar Pedido de liminar na ADIn 2.238/DF, determinou a suspensão deste art. 56
da LC 101/2000 afirmando que se trata de “norma que contraria o inciso II do
art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que apenas as contas do Presidente da
República deverão ser apreciadas pelo Congresso Nacional”.
“II – julgar as contas dos administradores
e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;”
Aqui o Tribunal de Contas,
diferentemente o item anterior, vai efetivamente julgar as contas.
É possível analisar este
inciso II em dois aspectos:
a) contas dos
administradores demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal. Aqui se verifica a questão
do julgamento, pelo TCU, das chamadas “contas dos administradores”. Essas “contas”
podem ser apresentadas e submetidas a julgamento pelo colegiado do TCU sob duas
formas: tomada de contas (prestação de contas dos órgãos da administração direta)
e prestação de contas (prestação de contas das entidades da administração
indireta). Estas contas serão avaliadas e comportarão um juízo acerca da
regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidades tendo como
parâmetro a legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores ou
responsáveis pela guarda e emprego dos recursos públicos;
b) contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário. Aqui é tratada a questão da chamada Tomada de Contas Especial, cuja
instauração deverá ser realizada pela autoridade administrativa competente, sob
pena de responsabilidade solidária , diante da ocorrência de desfalque ou
desvio de dinheiros, bens ou valores públicos ou, ainda, da prática de qualquer
ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário. Também
deverá ser instaurada quando houver omissão no dever de prestar contas e da não
comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União. A providência com
vistas à instauração de tomada de contas especial é realizada para apuração dos
fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
Portanto, na primeira parte
temos a chamada prestação de contas ordinária (tomadas e prestações de contas)
e na segunda parte temos a chamada prestação de contas especial.
“III – apreciar, para fins
de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;”
Neste inciso existe a
determinação para que o Tribunal de Contas da União aprecie estes atos sob o
aspecto da legalidade, mas não para que esta Corte de Contas julge os referidos
atos.
Também cabe lembrar o
disposto na Súmula vinculante 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da
União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial
de aposentadoria, reforma e pensão”.
“IV – Realizar, por iniciativa
própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no
inciso II;”
Interessante verificar que
os legitimados para solicitar tais auditorias e inspeções ao Tribunal de Contas
da União são as Casas Legislativas e suas Comissões Permanentes ou Temporárias,
e não a pessoa de um parlamentar, Deputado ou Senador da República.
“V – fiscalizar as contas
nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo”
O Tribunal de Contas da
União vai fiscalizar apenas as “contas nacionais” dessas empresas, e não “todas
as contas”. Exemplificando este tipo de empresa podemos citar o Banco Brasileiro
Iraquiano S.A. (BBI), a Companhia de Promoção Agrícola (CPA) e a Itaipu
Binacional, que foram constituídas a partir de acordos celebrados,
respectivamente, com os governos do Iraque, do Japão e do Paraguai.
“VI – fiscalizar a aplicação
de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;”
Nesses casos, o Tribunal de
Contas da União vai fiscalizar Estados, Distrito Federal e Municípios, dado
tratar-se de recursos federais que são repassados pela União mediante esses
instrumentos que fazem parte da chamada Transferência Voluntária de recursos
(diferente das transferências constitucionais (FPM-FPE) e das transferências
legais de recurso).
“VII – prestar as
informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspeções realizadas;”
Esses pedidos de informações
e solicitações serão apreciados pelo Tribunal em caráter de urgência.
“VIII – aplicar aos
responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;”
Entre as funções do Tribunal
está a função sancionadora de aplicação de penalidades aos responsáveis, em
caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas.
Estas sanções estão
previstas na Lei 8.443/92 e podem envolver desde aplicações de multa e
obrigação de devolução do débito apurado, até afastamento provisório do cargo,
o arresto dos bens de responsáveis julgados em débito e a inabilitação para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
administração pública.
Cumpre destacar que essas
penalidades não excluem a aplicação de sanções penais e administrativas pelas
autoridades competentes, em razão das mesmas irregularidades constatadas pelo
Tribunal de Contas da União. Entre elas está a declaração de inelegibilidade
por parte da Justiça Eleitoral.
De acordo com o STF é
possível que o TCU aplique multa aos responsáveis por ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, independentemente da existência de dano ao erário.
“IX – assinar prazo para que
o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
lei, se verificada ilegalidade;”
Desta forma, quando o Tribunal
de Contas da União depara-se com uma ilegalidade em determinado ato
administrativo como, por exemplo, um edital de licitação ou um ato de
aposentadoria, e havendo possibilidade de saneamento por parte da
Administração, a Constituição determina que o Tribunal de Contas da União
conceda um prazo para a correção do ato. Se a administração não corrigir o seu
ato, o Tribunal de Contas da União sustará sua execução.
“X – sustar, se não
atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado Federal;”
No caso de contrato, o ato
de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará,
de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou
o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas
anteriormente, o Tribunal decidirá a respeito.
“XI – representar ao Poder
competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”
Também dispõe a CRFB neste
mesmo art. 71, §3°, que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de
débito ou multa terão eficácia de título executivo. Portanto, esta multa poderá
ser levada diretamente ao Judiciário para cobrança em ação de execução, sem
necessidade de ação de conhecimento.
De acordo com o §4° deste
art. 71, o Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatório de suas atividades.
Questão controversa envolve
a competência para julgamento das contas do próprio Tribunal de Contas. Seria o
próprio Tribunal (posição baseada em interpretação do art. 71, II, da CRFB) ou os
Estados podem, em suas constituições, outorgar competência para as Assembleias
Legislativas? O STF, em julgamento da ADIn 1.175/DF – rel. orig. Min. Carlos
Velloso, rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, 04.08.2004-, firmou entendimento
de que não viola a Constituição Federal norma da Constituição Estadual que
outorga competência à Assembleia Legislativa para o julgamento das contas do
Tribunal de Contas.
O controle externo da Câmara
Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados, ou
do Município, ou dos Conselhos, ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver, sendo vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas
Municipais (art. 31, §1°, da CRFB). O parecer prévio, emitido pelo órgão
competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará
de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art.
31, §2°, da CRFB).
No entanto, o Tribunal de
Contas da União não tem competência para determinar a quebra do sigilo bancário
das pessoas submetidas ao seu controle.
Cabe ressaltar a edição da
Súmula Vinculante 3 que dispõe sobre a abrangência do direito ao contraditório
e ampla defesa nos processos que tramitam no Tribunal de Contas da União: “Nos
processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e
a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
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