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segunda-feira, 28 de novembro de 2011

Controle Legislativo


Em razão do princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2.°, da CRFB), o controle legislativo somente pode ocorrer de acordo com as situações e nos limites previstos na própria Carta Magna.
Exercido por órgãos legislativos ou por comissões parlamentares, trata-se de um controle externo e também político, verificando aspectos legais e de conveniência pública dos atos do Executivo.
O art. 49, X, da CRFB traz a previsão genérica desde controle, e diz ser competência exclusiva do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.
De forma específica, a CRFB prevê controle legislativo nas seguintes e principais hipóteses:
a) Art. 49, V: é da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa: aqui temos o controle sobre os decretos (art. 84, IV e VI, da CRFB) e as leis delegadas (art. 68, da CF/88_. Trata-se apenas do controle de legalidade.
b) art. 58, §3°: as comissões parlamentares de inquérito – CPIs têm por objetivo apurar fato certo ocorrido no âmbito administrativo, com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas. A CPI não tem poder sancionatório, mas apenas investigatório, e seus atos são suscetíveis de revisão judicial. De acordo com o STF, pode a CPI, mediante decisão fundamentada: (a) convocar testemunhas e investigados para depor, incluindo autoridades públicas federais, estaduais e municipais; (b) determinar a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico de pessoa – física ou jurídica – sob a sua investigação; (c) requisitar informações e documentos de repartições públicas. (d) determinar as diligências que entender necessárias. Ex.: solicitar diligências à Polícia Federal ou à Receita Federal; (e) convocar juízes para depor, desde que a respeito de sua atuação como administrador público.
Por outro lado, é defeso à CPI: (a) editar leis; (b) decretar: busca e apreensão domiciliar de documentos; interceptação telefônico (escuta); proibição de o investigado se ausentar do país; proibição de o investigado se comunicar com seu advogado durante sua inquirição; sequestro ou indisponibilidade de bens; prisão, exceto em flagrante delito; (c) exigir testemunha que responda à pergunta que não tenha pertinência com o objeto da CPI ou que envolva assunto protegido pelo sigilo profissional; (d). convocar magistrados para manifestação acerca de sua atividade jurisdicional.
c) art. 49, IX: é da competência exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo: o STF não admite que a Constituição de um Estado-membro estabeleça competência para que a Assembleia Legislativa julgue suas próprias contas ou as contas do Tribunal de Justiça; à Assembleia cabe julgar apenas as contas do governador e à Câmara, as contas do prefeito, pois de acordo com o art. 75, da CRFB, as demais contas serão apreciadas pelo Tribunal de Contas respectivo.
d) art. 52, V: compete privativamente ao Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de Magistrados , Ministros do Tribunal de Contas da União, Governador de Território, Presidente e diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República e titulares de outros cargos que a lei determinar.
e) art. 52, V: compete privativamente ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, do Estados, do Direito Federal, dos Territórios e dos Municípios.
f) art. 51, II: compete privativamente à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
Além dos dispositivos acima, também temos o controle realizado pelo Tribunal de Contas previsto no art. 71, da CRFB, objeto do tópico seguinte.
Fiscalização contábil, financeira e orçamentária
Aspectos gerais
A fiscalização contábil, financeira e orçamentária é exercida sobre os atos de todas as pessoas que admitirem bens ou dinheiros públicos.
Este controle no plano financeiro-econômico é feito de duas formas:
a) Internamente, pelo próprio poder que esteja gerindo determinado recurso público. Este controle interno é pleno, de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência;
b) externamente, exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas. Portanto, o Tribunal de Contas é um órgão independente, mas auxiliar do Poder Legislativo. O controle externo das finanças objetiva avaliar a probidade da Administração e a regularidade do emprego dos bens e dinheiros públicos. De acordo com o art. 70 da CRFB, as áreas alcançadas pelo controle financeiro são:
contábil: preocupa-se com a correção da formalização dos registros das receitas e despesas. É a aplicação dos recursos públicos conforme as técnicas contábeis;
financeira: o controle será sobre o acompanhamento dos depósitos bancários, dos empenhos de despesas, dos pagamentos efetuados, dos ingressos de valores etc. É o acompanhamento do fluxo de recursos (entradas e saídas) gerenciados pelo administrador;
orçamentária: relaciona-se com o acompanhamento da execução do orçamento, fiscalização dos registros nas rubricas orçamentárias adequadas etc. É a aplicação dos recursos públicos conforme as leis orçamentárias.
Operacional: controla a execução das atividades administrativas em geral, verificando a observância dos procedimentos legais e a sua adequação à eficiência e à economicidade. É verificação do cumprimento das metas, resultados, eficácia e eficiência na aplicação dos recursos públicos;
Patrimonial: incide sobre os bens móveis e imóveis do patrimônio público constantes de almoxarifados, estoques ou que estejam em uso pela Administração. É o controle e conservação do patrimônio público.
Também cabe observar que o controle externo, ao atuar nestas áreas, deverá fiscalizar a regularidade da gestão da coisa pública sob cinco diferentes aspectos: (a) legalidade; (b) legitimidade: aperfeiçoa a legalidade. O controle externo não deve se restringir ao confronto formal entre o ato e a lei, mas deve também observar se o ato se ajusta aos demais princípios que regem a Administração; (c) economicidade: observância da adequada relação custo-benefício na atuação administrativa; (d) aplicação das subvenções : fiscaliza se as verbas públicas objeto de subvenções (valores repassados pelo poder público para subsídio e incremento de atividades de interesse social, como a assistência social, hospitalar e educacional) foram utilizadas da melhor maneira pelas entidades beneficiadas; (e) renúncia de receitas: em regra o administrador público não pode renunciar a recursos que seriam direcionados à própria coletividade.
Tribunal de Contas
O Tribunal de Contas fiscaliza a administração direta e indireta, bem como qualquer pessoa física ou jurídica, desde que tenha recebido recurso de origem estatal.
De acordo com a doutrina majoritária, os Tribunais de Contas são órgãos da estrutura do Poder Legislativo, auxiliares do Legislativo, mas que não praticam atos de natureza legislativa e, sim, apenas atos de controle.
Portanto, a função do Tribunal de Contas insere-se na função administrativa do Estado, pois se trata de função concreta e passível, sempre, de revisão judicial, mesmo nas hipóteses em que a CRFB lhe outorga competência para “julgar as contas” (art. 71, II, da CRFB).
De acordo com a súmula 347 do STF “O Tribunal de Contas no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público”.
As principais atribuições dos Tribunais de Contas, de acordo com o art. 71, da CRFB, são:
“I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;”
Importante observar que o responsável pelo julgamento é o Congresso Nacional; o Tribunal de Contas apenas vai “apreciar” as contas.
Também é preciso salientar que o art. 56 da Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que: “As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as do Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas”. Portanto, o que a Constituição Federal chamou de “contas do Presidente da República” – e poderia levar a crer que compreenderiam somente as contas do Executivo – foi substancialmente modificado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, temos que as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, que incluirão as demais contas dos Presidentes dos demais Poderes e do Chefe do Ministério Público, passam a se chamar: contas do Governo da República, e receberão parecer prévio, separadamente. No entanto, o STF, ao julgar Pedido de liminar na ADIn 2.238/DF, determinou a suspensão deste art. 56 da LC 101/2000 afirmando que se trata de “norma que contraria o inciso II do art. 71 da Carta Magna, tendo em vista que apenas as contas do Presidente da República deverão ser apreciadas pelo Congresso Nacional”.
“II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;”
Aqui o Tribunal de Contas, diferentemente o item anterior, vai efetivamente julgar as contas.
É possível analisar este inciso II em dois aspectos:
a) contas dos administradores demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal. Aqui se verifica a questão do julgamento, pelo TCU, das chamadas “contas dos administradores”. Essas “contas” podem ser apresentadas e submetidas a julgamento pelo colegiado do TCU sob duas formas: tomada de contas (prestação de contas dos órgãos da administração direta) e prestação de contas (prestação de contas das entidades da administração indireta). Estas contas serão avaliadas e comportarão um juízo acerca da regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidades tendo como parâmetro a legalidade, regularidade e economicidade dos atos dos gestores ou responsáveis pela guarda e emprego dos recursos públicos;
b) contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Aqui é tratada a questão da chamada Tomada de Contas Especial, cuja instauração deverá ser realizada pela autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária , diante da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário. Também deverá ser instaurada quando houver omissão no dever de prestar contas e da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União. A providência com vistas à instauração de tomada de contas especial é realizada para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
Portanto, na primeira parte temos a chamada prestação de contas ordinária (tomadas e prestações de contas) e na segunda parte temos a chamada prestação de contas especial.
“III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;”
Neste inciso existe a determinação para que o Tribunal de Contas da União aprecie estes atos sob o aspecto da legalidade, mas não para que esta Corte de Contas julge os referidos atos.
Também cabe lembrar o disposto na Súmula vinculante 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
“IV – Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;”
Interessante verificar que os legitimados para solicitar tais auditorias e inspeções ao Tribunal de Contas da União são as Casas Legislativas e suas Comissões Permanentes ou Temporárias, e não a pessoa de um parlamentar, Deputado ou Senador da República.
“V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo”
O Tribunal de Contas da União vai fiscalizar apenas as “contas nacionais” dessas empresas, e não “todas as contas”. Exemplificando este tipo de empresa podemos citar o Banco Brasileiro Iraquiano S.A. (BBI), a Companhia de Promoção Agrícola (CPA) e a Itaipu Binacional, que foram constituídas a partir de acordos celebrados, respectivamente, com os governos do Iraque, do Japão e do Paraguai.
“VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;”
Nesses casos, o Tribunal de Contas da União vai fiscalizar Estados, Distrito Federal e Municípios, dado tratar-se de recursos federais que são repassados pela União mediante esses instrumentos que fazem parte da chamada Transferência Voluntária de recursos (diferente das transferências constitucionais (FPM-FPE) e das transferências legais de recurso).
“VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;”
Esses pedidos de informações e solicitações serão apreciados pelo Tribunal em caráter de urgência.
“VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;”
Entre as funções do Tribunal está a função sancionadora de aplicação de penalidades aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas.
Estas sanções estão previstas na Lei 8.443/92 e podem envolver desde aplicações de multa e obrigação de devolução do débito apurado, até afastamento provisório do cargo, o arresto dos bens de responsáveis julgados em débito e a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública.
Cumpre destacar que essas penalidades não excluem a aplicação de sanções penais e administrativas pelas autoridades competentes, em razão das mesmas irregularidades constatadas pelo Tribunal de Contas da União. Entre elas está a declaração de inelegibilidade por parte da Justiça Eleitoral.
De acordo com o STF é possível que o TCU aplique multa aos responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, independentemente da existência de dano ao erário.
“IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;”
Desta forma, quando o Tribunal de Contas da União depara-se com uma ilegalidade em determinado ato administrativo como, por exemplo, um edital de licitação ou um ato de aposentadoria, e havendo possibilidade de saneamento por parte da Administração, a Constituição determina que o Tribunal de Contas da União conceda um prazo para a correção do ato. Se a administração não corrigir o seu ato, o Tribunal de Contas da União sustará sua execução.
“X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;”
No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas anteriormente, o Tribunal decidirá a respeito.
“XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.”
Também dispõe a CRFB neste mesmo art. 71, §3°, que as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. Portanto, esta multa poderá ser levada diretamente ao Judiciário para cobrança em ação de execução, sem necessidade de ação de conhecimento.
De acordo com o §4° deste art. 71, o Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
Questão controversa envolve a competência para julgamento das contas do próprio Tribunal de Contas. Seria o próprio Tribunal (posição baseada em interpretação do art. 71, II, da CRFB) ou os Estados podem, em suas constituições, outorgar competência para as Assembleias Legislativas? O STF, em julgamento da ADIn 1.175/DF – rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, 04.08.2004-, firmou entendimento de que não viola a Constituição Federal norma da Constituição Estadual que outorga competência à Assembleia Legislativa para o julgamento das contas do Tribunal de Contas.
O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados, ou do Município, ou dos Conselhos, ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver, sendo vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais (art. 31, §1°, da CRFB). O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, §2°, da CRFB).
No entanto, o Tribunal de Contas da União não tem competência para determinar a quebra do sigilo bancário das pessoas submetidas ao seu controle.
Cabe ressaltar a edição da Súmula Vinculante 3 que dispõe sobre a abrangência do direito ao contraditório e ampla defesa nos processos que tramitam no Tribunal de Contas da União: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.

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